一、取消保證金前后簡要對比分析

    江蘇省建筑市場管理協會2008年曾經做過一次關于“保證金”的調研，對象包括7家特級資質施工企業和3家一級資質施工企業。當年這10家企業合計完成施工產值170億元，而不包括履約保證金在內的其他各類保證金總額就達17億元，占這10家施工企業合計施工產值的10%。在這次調研之后，保證金問題越演越烈，加上履約保證金，施工企業繳納的保證金總額就占整個企業施工產值20%甚至更高的比例。沉重的保證金負擔不僅讓施工企業流動資金“流”不動了，并且還增加了本應避免的財務成本這樣的大筆開銷。施工企業為了生存和擴大再生產，貸款甚至通過高利貸來繳納各種名目的保證金。有的施工企業直言，“我們一年苦到頭就是為銀行在忙活了！”。

    就全國而言，國有建企貸款利率5%，民營建企是8%，私募資金利息高達30~40%。全國去年完成施工總產值18萬億元，繳納的各類保證金如果按10%的比例計算，就是1.8萬億元，哪怕40%的比例可以取得銀行保函（實際情況遠遠達不到），全年各類保證金也要在1萬億元以上，其利息平均按10%計算就達1000億元。而2015年全國建筑行業實現利潤僅為6508億元，各類保證金的利息就占整個行業利潤的15%以上，這對企業來說是非常沉重的負擔。

    如果再算上銀行的霸王條款，企業的負擔還遠遠不止上述這些。企業貸款的目的是急需用錢，但銀行發明了六個月才能到期取錢的“承兌匯票”，企業如要提前取現，還要再支付3%的提前支付利息。假設是1億元承兌匯票，銀行往往只付企業9700萬元，另外300萬元就被銀行扣留下來了，而且這9700萬元，許多企業最終被迫拿出一半左右購買銀行推行的各種金融產品。

    經過施工企業和行業協會等多方面的多年呼吁，在中央領導的重視關心下，今年6月國務院常務會議部署清理規范工程建設領域保證金，取消除依法依規設立的質量、投標、履約和農民工工資等四項以外的所有保證金，保留的保證金將推行銀行保函制度，建筑業企業可以銀行保函方式繳納。

    取消無法律法規依據的各類保證金，無疑是為施工企業松了綁，是施工企業的福音。按照以上測算，全年就會為施工企業減少1000億元以上的開支。減少支出就是增加收入，2015年全國建筑業產值利潤率3.6%，相當于全行業需完成3萬億元產值才能實現1000億元利潤。這是規范市場產生的實實在在效益。

二、解決“保證金”問題需多措并舉、多方發力

    “清理規范保證金”制度實施半年以來，施工企業已經開始有了一種久違的“輕松上陣”之感，也讓行業主管部門在久為業界詬病的“保證金”問題上的壓力逐步減輕。然而，需值得引起重視的是，已經取消的保證金如何返還到位，如何防止取消的保證金又被巧立的其他名目所收取，如何解決取消相關保證金后的行業監督管理弱化問題，如何讓保留的四種保證金更加規范合理地發揮作用，還需要從長遠發展考慮，做到既治標又治本，多措并舉、多方發力推進解決。

    1、采取有力措施把國務院《關于清理規范工程建設領域保證金的通知》貫徹好，加快減輕企業負擔、激發市場活力。
以下四個方面的措施需要抓緊落實：一是抓緊落實清退已收取的各類保證金，對于有些地方暫時返還不了的，要請公證部門在場制定還款計劃；二是對拒不執行國務院清退保證金文件精神的，除了采取必要的行政措施之外，還要明確不批準新開工項目，確保國務院文件精神落地；三是督促和強化銀行保函方式的推廣，這是國際通行做法，有利于與“一帶一路”工程項目經營管理模式的銜接；四是對保留的四項保證金，仍可以研究進行改革。如對質量保證金，應適當下調繳納比例，目前的繳納比例是5%，實踐證明是明顯偏高的，根據專題調研報告，5600多個項目實際動用質量保證金只占收繳總額的0.5%，所以可以經調研論證下調至1~1.5%比較適合。對于農民工工資保證金，需在收取方式上進行改革，應研究與誠信掛鉤，長期未發生拖欠農民工工資的施工企業，應全面免收農民工工資保證金。

    2、加快修訂《建筑法》及配套法律法規，及時懲處“有法不依”等市場行為，為解決“保證金”問題提供良好法律環境。
自1997年11月頒布以來，《建筑法》僅經過2011年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的一次修改，即將四十八條的“建筑施工企業必須為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”，修改為“建筑施工企業應當依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費。鼓勵企業為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”，其他條文一直未予修改，有關方面也很少結合建筑業發展實際及時給予相應的具有新內涵的司法解釋。
   《建筑法》及據其而制定的配套法律法規適用范圍過于狹窄，適用對象權利義務不明確、標準不一，極其不適應進入新世紀以來的市場發展形勢，間接或直接造成在各類房屋建筑及其附屬設施建設過程中執行的法律標準，在同樣是“建筑活動”的鐵路、公路、水利、通信線路等專業建筑工程及其設備安裝中未能得到貫徹實施，也造成只強調工程承包人即建筑施工企業的義務承擔，而忽視了行業主管部門、工程設計單位、發包人、招標代理、監理單位等責任主體的義務承擔，最終阻塞了施工企業獲取應得權利的通道，將“建筑活動”形成的本應由建設單位承擔的經濟負擔和其他方面的管理壓力轉嫁給了施工企業，以致助推出現了“在大部分非合作投資建設項目，旨在通過提供單純的建造服務獲取經濟報酬的施工企業，不僅需要墊資提供建造服務、墊資提供各類建筑用材，還需要拿出很大一部分資金用于各類保證金”的行業怪象。
    工程建設領域的“有法不依”“執法不嚴”，是“保證金”問題任意滋生的重要原因。比如，《建筑法》明確要求建筑工程開工前建設單位應具備“建設資金已經落實”等條件，《建設工程質量管理條例》明確要求“建設工程發包單位不得迫使承包方以低于成本的價格競標，不得任意壓縮合理工期”，但施工企業多年來承攬工程墊資做到地下室正負零乃至主體結構封頂已是習慣性的無奈之舉，為了維持企業生存發展經常以低于成本價20%左右的競標價在市場上努力承接工程，不少工程項目為了達到發包方壓縮工期的要求而自行承擔由于壓縮工期造成的措施費、趕工費等。這些“有法不依”的市場行為鮮有得到依法查處，即使發現也是大事化小、小事化了。工程建設領域要真正形成依法立項、依法建設和管理的良好法律環境，還有很長一段路要走，要通過《建筑法》及配套法律法規逐步完善和嚴格實施，使行業管理者和建設方在法律法規框架下行使權利和義務，減少甚至避免利用增加施工企業經濟負擔的“保證金”等非法律法規途徑解決行業管理和發展等方面的問題。
   

    3、有關部門應在源頭上嚴格把關、過程中動態管控、產品交付時定量定性，適當發揮“保證金”的約束及激勵作用。
    在我國市場經濟機制體制不太健全、市場主體發展不夠成熟的情況下，工程建設主管部門為建筑施工管理開展的服務工作顯得尤為重要，是促進建筑業、房地產業及相關產業持續發展、科學發展的有力保障。在建筑施工管理服務中應適當發揮“保證金”對施工企業的約束作用，并在條件具備的工程項目采取靈活方式方法，增加發揮“保證金”的激勵作用，比如：按照“保證金”的一定比例獎勵高效高質量完成工程建設任務的施工企業，從而使合理合規的“保證金”不僅具有傳統意義上的約束和懲罰作用，還具有一定的獎勵和引導作用。再比如：對治理揚塵排污差的企業進行處罰，罰沒款用于獎勵積極創建文明工地、揚塵排污工作做得好的企業，而不應該“一刀切”式地要求每個企業按面積征收揚塵排污費用。
    在源頭上嚴格把關，主要應是建設主管部門對建設單位應當申請領取施工許可證上的嚴格把關。2014年10月新的《建筑工程施工許可管理辦法》（住房和城鄉建設部令第18號）對建設單位申請領取施工許可證，明確了關于土地審批、工程規劃、場地情況、施工企業選定、技術資料、質量安全措施、建設資金等九大方面的必備條件，其中“建設資金已經落實”應是當前供給側結構改革形勢下建設主管部門著重把關的重要方面，前期建設資金未按規定到位或后續資金無法得到保證的建設單位，一律不得獲取施工許可；發現以低于成本價承接工程并足以破環建筑市場秩序、難以保障工程質量安全的招標投標行為，建設主管部門應不予發放施工許可證；在建設單位要求施工企業提供履約擔保時，建設主管應部門應本著建設單位和施工企業權利義務對等的原則，要求建設單位向施工企業提供履約擔保，也就是要推行“雙擔�！敝贫�。
    在過程中動態管控，主要應是建設主管部門對施工企業工程質量安全進度的監督管理，嚴格執行國家工程建設管理類、技術類等規范規定，發現問題及時采取糾正措施，給予企業和相關責任人一定的經濟處罰乃至行政處罰，減少不必要的評比表彰活動，把有限的監管資源用在刀刃上，同時發揮好監理單位的日常監督管理作用，結合定期普查、不定期隨機抽查等手段對工程建設全過程進行動態管控，改變過去很長一段時間以“�！贝�管或一“�！绷酥�的簡單做法。在過程中動態管控還包括建設主管部門對建設單位造成施工企業長時間墊資或超負荷墊資情況的管控，對建設單位拖欠工程款、施工企業拖欠農民工工資情況的監管，防止此類問題久拖不決、越拖越烈，造成即使有再多的保證金也難以挽回的巨大經濟損失和惡劣社會影響。
    在產品交付時定量定性，主要應是建設主管部門記錄建筑產品交付使用前后建設單位、施工企業完成和未完成的各項任務指標，以及形成和即將形成的各種影響指數，分析建設單位、施工企業在工程建設活動中權利、利益的實現情況和責任、義務的承擔情況。在竣工驗收之前，應客觀評價工程項目質量安全等，同時按規定對建設單位是否拖欠工程款、施工企業是否拖欠農民工工資等問題進行處理，最終形成針對各責任單位及相關人員的定量定性結論，并將其作為責任單位及相關人員誠信記錄的重要組成部分，使工程建設活動中違法違規、粗制濫造等行為得到應有的懲戒。
    江蘇省淮安市住房和城鄉建設局從制度建設方面對工程質量及“保證金”管理進行的探索創新，值得借鑒。該市實行工程質量保證金專戶存儲制度，規定開發項目的質量保證金為工程價款的3~5%，并實行專戶存儲制度，即建設單位在竣工驗收前將質量保證金打入專戶，由建設單位和建設行政主管部門共同監管。該市還實行優質優價制度和優質工程基金專戶儲存制度，實現質量與價格掛鉤；試行招投標加分制度，實現市場與現場掛鉤；建立市場各方主體的質量工作檔案，形成紅黃綠三色通道，實行風險化管理，綠色通道主要體現為服務，黃色通道主要進行預警和監控，紅色通道主要采取控制性、約束性的措施。

    4、建設單位發包工程體現“優價優質”，符合自身利益及社會長遠利益需求。
    很長一段時期以來，建設單位在建設資金緊張、經濟利潤最大化等因素的作用下，一方面在發包工程時近乎無限制地壓低工程造價、壓縮建設工期，許多施工企業為了生存發展，以低于成本的造價承接工程，在招標投標現場經常上演驚心動魄的“讓利”大戰，有的讓利幅度達到20~30%左右；另一方面，迫使施工企業墊資承接工程，按施工進度支付工程款，地下室封頂、主體結構過半、主體結構封頂、內裝外裝完成、竣工驗收等施工進度款支付是施工企業熟悉而又無奈的艱難收款關口；第三，在施工企業讓利、墊資的情況下，建設單位在施工企業達到施工節點時往往遲付或不付工程款，甚至最后還通過延緩決算審計長時間拖欠大額的工程款。
   “讓利、墊資、拖欠”是無視市場規律、無視工程質量第一的短視做法，給施工企業抓好工程質量安全和進度造成了阻力，為工程建設“低價低質”埋下了伏筆。施工企業為了節約成本、擠出利潤，減少人力、財力、物力的投入，既偷工減料又連帶拖欠農民工工資，以致應通過正常施工合同形成對施工企業的約束力大為減弱，衍生出再通過施工企業繳納各類保證金的形式進行再約束，但仍然難以達到約束和規范的效果。因此，建設單位發包工程體現“優價優質”，才是符合自身利益及社會長遠利益需求的有為之舉。

    5、施工企業需進一步強化內功、提升形象，以優質服務、建造精品立足于市場。
    工程建設領域“保證金”之所以泛濫成災，且長期未得到根本性解決，重要的原因還有施工企業良莠不齊，部分施工企業基礎管理薄弱、項目管理粗放、發展理念滯后等方面，有的施工企業甚至長期依賴掛靠、轉包和違法分包而生存，造成不少工程質量和施工安全事故發生，非建設單位原因而惡意拖欠農民工工資事件也經常出現，給整個建筑業企業的形象造成了負面影響。在當前我國工程建設領域規范化管理、建筑業“深度洗牌”的嚴峻形勢下，施工企業要從持續發展、精益發展的角度，認真研究探索建筑工業化、綠色建筑、智能建筑的發展，盡快從粗放型發展向精細化發展轉變，不參與惡性低價競爭，不以犧牲質量為代價追求短期經濟效益，嚴格執行管理規范和施工標準，積極采用新技術、新工藝，扎扎實實做好每一項工程，以品牌樹立形象，以信譽拓展市場，以優質服務、建造精品求生存謀發展，讓企業品牌和市場信譽成為在市場競爭中最好的“保證金”。